财新《新世纪》 记者 任重远
2012年11月8日，中共十八大报告提出，要“加快建设社会主义法治国家”“全面推进依法治国”“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。
最高法院副院长江必新日前在学习十八大报告基础上提出了推进依法治国的若干思考，提出，“要把宪政作为党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的基本路径”。
根据惯例，中共十八大修改党章之后，新一轮修宪活动有可能展开。
年届而立的八二宪法，将再次被注入新的血液。
1949年后，中国先后有过1954年、1975年、1978年和1982年四部《宪法》。现行宪法，即八二宪法，为改革开放以来的三十多年奠定了国家治理的框架和基础。
1988年、1993年、1999年和2004年，《宪法》经过了四次修正，先后将市场经济制度、私有财产权保护、依法治国和人权保障等写入《宪法》。
然而，由于违宪审查等制度始终没有设立，宪法的实施依然任重道远。
“现在，我们还处于‘走向宪政’的过程中，人民希望速度更快一点。” 中国社科院荣誉学部委员，曾经参与八二宪法起草工作的李步云说。
如何适用宪法
十年“文革”浩劫，不按任何程序地“打倒一切”“全面夺权”，使国家机关陷于瘫痪，包括国家主席在内的上亿公民的基本权利受到严重侵害，数以万计的人被迫害致死。这是八二宪法制定的背景。
曾任修宪委员会会议秘书的法学家郭道晖回忆，包括彭真、胡乔木在内，很多修宪委员会委员“文革”时都曾受过迫害。因此，八二宪法的很多内容，就是特别汲取“文革”时期违宪毁宪的教训，为防止“文革”重演而制定。
在最终通过的八二宪法中，“在无产阶级专政下继续革命”等“文革”话语被彻底删除，“公民在法律面前一律平等”的原则被重新写入。
在结构上，“公民的权利和义务”一章也被置于“国家机构”之前，以突出公民权利的宪法地位，体现了国家权力由人民授权产生这一政治逻辑。
在具体条文上，规定了公民的人身自由、住宅不受侵犯、公民的人格尊严不受侵犯，确认了公民对任何国家机关及其工作人员有提出批评、建议、申诉、控告以及检举的权利。
在一定程度上，八二宪法也理顺了党和国家之间的关系。如将国务院总理的提名权由中共中央改为国家主席，设立国家中央军事委员会等。
即便已有如此进步，囿于当时的历史背景和现实原因，八二宪法的一些部分依然不尽如人意。更重要的，即便《宪法》已经颁布，让宪政精神成为社会共识，进而真正约束权力，依然需要时间。最关键的问题，就是如何实施《宪法》。
郭道晖告诉财新记者，八二宪法设计之初，立法者就在序言和正文间作出区别，前者是执政党治国理念的宣示，后者则具有规范性、强制性。立法者们已 经注意到宪法正文法律性的一面，从语言风格上，选了更具规范性的表述。从法理上看，这样的安排，其实是为法院适用《宪法》做预备。
但在此后的司法实践中，中国的各级法院极少在判决中援引《宪法》。在公民权利受到侵犯的情况下，不能直接适用宪法来诉讼，而必须有具体的法律为 据。2001年6月28日，就山东陈晓琪冒名顶替齐玉苓上学引发的诉讼案，最高法院作出了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是 否应承担民事责任的批复》。批复认为，“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承 担相应的民事责任。”
作为一项由最高法院发布的司法解释，该批复对于全国各级法院都具有法律效力。“依据宪法规定所享有的基本权利”这一表述，也代表了中国司法最高机关对于宪法司法化行为的首次公开肯定。齐玉苓案也因此赢得“宪法司法化第一案”的美誉，引发学界广泛讨论。
令人遗憾的是，自此之后，最高法院却再未就宪法司法化问题发布进一步的司法解释，或者作出类似表态。各地的法院判决中，也再没有类似有影响力的案件出现。2008年12月24日，前述司法解释被废止。
如何落实宪法
作为国家各个法律的母法，宪法的实施不止限于诉讼中的直接适用，也体现在它和其它法律的关系上。一切法律都不应与宪法相违背，这本身也是一种实施。
现实中，中国有些法律、法规、甚至部门规章都存在着涉嫌违宪的内容，如《劳动教养试行办法》等。
事实上，早在八二宪法起草之初，这个问题即已受到关注。时任修宪委员会委员的许崇德就曾在《中华人民共和国宪法史》一书中写道，1981年2月 28日，宪法修改委员会秘书处起草了一个《宪法讨论稿》。在讨论稿的第五章，共有六个条文专门规定保障宪法实施和宪法修改的内容。设置宪法委员会以保障宪 法实施的内容，保留到了最后一版讨论稿，可惜最终未写入宪法。
在此后的多次立法和修宪活动中，违宪审查制度也曾多次被提起。例如，自1986年六届全国人大期间，时任全国人大常委会委员长彭真提出研究人大监督的课题后，对于《监督法》的立法讨论，就一直涉及违宪审查。
1990年3月12日，中共十三届六中全会通过《关于加强党同人民联系的决定》中，曾有“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法，国务院制定行政监督法规”的决定。
另据时任七届全国人大常委会法律委员会副主任的江平回忆，在最初的《监督法（草案）》中，也曾提出中国宪法监督模式的三种选择：第一种是在中国 既有的法院体系中设立独立的宪法法院；第二种是在全国人大下面设立宪法委员会，跟全国人大常委会平级；第三种就是在全国人大常委会里面专门设立一个宪法委 员会。但这些内容最终未能写入法律。
目前法律中有关违宪审查的内容，主要是在《立法法》和《监督法》所设立的“法规备案审查制度”中有所涉及。
2000年通过的《立法法》规定，国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人大常委 会书面提出审查要求。其他国家机关、社会团体、以及公民也可以提出审查建议。《监督法》则进一步将备案审查的范围扩大到一般的“规范性文件”和司法解释。
2004年5月，全国人大常委会在其法制工作委员会下面正式设立了法规审查备案室，专门负责处理备案和审查工作。而为了完善内部的审查工作机制，2005年底，十届全国人大常委会还修订了《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》两个内部程序。
对于全国人大常委会法规备案审查工作的具体情况，外界所知非常有限。目前，全国人大常委会只在2009年的委员长工作报告中简单地提及了备案审查法规以及公民和组织提出合法性审查建议的数量，未披露处理结果等细节。
根据这份报告，2008年“一年来，行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件备案审查工作进一步加强，共接收报送备案规范性文件475件，受理公民、组织提出审查建议86件”。
虽然就2003年孙志刚事件、劳动教养、强拆等舆论关注的焦点问题，多位公民、学者和公益人士都曾提出审查要求，但几未得到回应。一个重要原因在于，公民只能建议而不能要求人大常委会启动备案审查。
李步云认为，法规审查的工作量和专业度非常之高，无论是考虑到全国人大常委会的人员构成还是会期，都很难承担起相应责任。一位全国人大法工委官 员介绍，法规审查备案室的人力资源非常有限，只有一小部分法规得到了审查。公民寻求合法性审查的机会非常有限，要看负责此项工作官员的自由裁量。
中共十八大报告再次重申法治和宪法的作用，提出要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。这对宪法的真正实施提出了新的要求，因为依法治国首先是依宪治国。 | 
