设立国土交通建设部不仅在理论上有较为充分的理由，在实践上也有许多成功的案例，中国应当采用这种模式
财新《中国改革》 特约作者 赵坚
建立大部门管理体制是市场经济运行的内在要求。中共十七大报告提出“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制”后，国务院组成部门仅由28个减少到27个。大多数发达国家的政府组成部门都在12到18个之间。
世界上实行市场经济的国家都采用大部门体制，这是因为，让市场在资源配置中发挥基础作用，就要减少政府对微观经济活动的直接干预，主要履行公共管理和公共服务职能。中国的大部门管理体制还远没有建立起来，这是中国转变政府职能严重滞后、转变经济发展方式困难重重的重要原因。
建立“大交通”部门的理论前提
国务院和组成部门之间的关系是一种委托-代理关系，国务院是委托人，其组成部门是代理人，在二者之间存在信息不对称，而且每个部门都有自己的部门利益，并倾向于巩固本部门的权力和利益。如果政府部门设置过多，就会出现部门管理职责过度交叉重叠，或部门之间存在直接的替代及竞争关系，或部门之间存在紧密的相互联系。这三种情况都会导致部门业绩的考核计量困境，难于作出业绩评价；另一方面，设置了一个国务院组成部门，就内生地设定了这个部门的绩效评价指向，而这一评价指向与委托人的意愿不可避免地存在偏差，因为局部和全局总有差异。设置了一个行政管理部门，它就会找事做、争权力、要资源、批项目、出政绩，难免会出现政府越位、错位，政府职能就难以转变。
这些问题不可能通过合理规定“三定”方案，或改变对部门的考核评价体系来解决，或者说这种委托-代理问题不能通过机制设计来解决，而只能通过组织架构的顶层设计来解决。建立大部门管理体制，精简部门设置，可以促进政府职能转变。
大部门体制中的部门设置原则应当是：1.不设置与其他部门职责交叉重叠的部门；2.存在替代关系的行业尽可能在同一部门内管理；3.存在相互依存关系的活动或事情尽可能在同一部门内管理。
分交通方式管理导致运输结构扭曲从中国人口、资源、环境的基本状况和可持续发展的要求出发，铁路运输应当占有相当大的市场份额，至少其市场份额下降的幅度不能过大，这是中国交通运输发展战略的基本要求。但是，这样的战略难以确立和实施，在规划上也不能得到落实。
按周转量计算，美国铁路货运的市场份额约为40%，俄罗斯铁路货运的市场份额约为80%（不包括管道运输），铁路客运的市场份额在城际客运中为70%。而2010年，中国铁路货运、客运的市场份额仅为20.13%和31.54%，公路货运、客运的市场份额分别达到31.32%和53.69%。根据交通运输部的专项调查，2008年，全国共完成跨省煤炭运输约20亿吨，其中，公路完成的跨省运输煤炭量达6.4亿吨。由于铁路运输能力不足，公路承担了过多低附加值大宗货物的中长途运输，交通基础设施建设资源配置以及通道资源利用不合理的问题已经非常突出。但是，在“十一五”时期，铁路投资规模2.4万亿元，公路投资规模4.57万亿元，铁道部还把大量资金投向了与既有铁路网不兼容、且没有效益的高速铁路客运专线，铁路客货运输市场份额快速下降的趋势没有任何改变。按照目前的规划，“十二五”时期，铁路投资规模2万亿元，公路投资规模要达6.2万亿元。按照这样的发展态势，还看不到实现交通运输市场结构合理化的希望。中国交通运输结构及投资结构不合理的问题，在相当大程度上是在交通运输领域没有建立起大部门管理体制的结果。
根据交通方式分别设置行政管理部门，内在地决定了交通运输部和铁道部的绩效评价导向。交通运输部、铁道部分别负责本行业规划、政策、标准的制定，必然以各自主管的交通方式为中心。因为各种交通方式之间既有相互补充的关系，也有相互替代的关系，各行业行政主管部门必然要对本行业的发展负责，必然难以超越本交通方式的利益。各交通行政主管部门都存在为本行业争资源，努力使本行业得到更快发展的倾向，结果，哪些行业更容易市场化，更先着手改革，更能动员地方政府的积极性，哪些行业就得到更快的发展。
到2011年底，中国高速公路总里程已经达到8.5万公里，而美国州际高速公路总里程仅为7.5万公里，美国汽车保有量近3亿辆，中国汽车保有量只相当于美国的四分之一。中国相当多高速公路车流量严重不足,地方政府公路建设的债务余额已达4.5万亿元，公路收费已不够偿还贷款利息，债务风险已凸显。即便在这种情况下，交通运输部在“十二五”规划中仍要继续扩大高速公路的建设规模。交通运输部制定的政策和规划，不可能有利于增加铁路的投资规模而降低高速公路投资规模，这是交通运输部的职责所在，它的政策指向是分交通方式设置国家行政主管部门本身决定的。分不同交通方式设立行政主管部门，就难以形成和实施统一的综合交通发展战略和政策。目前，建立大部门体制的障碍，是铁道部还没有实现政企分开，高铁“大跃进”造成的巨额债务正成为政企分开的“不是障碍的障碍”。因为铁道部实行政企分开，其2.5万亿元债务由谁来承担的问题马上就凸显出来，铁路运输企业根本无力承担，需要组建由国家承担部分铁路债务的主体。这要由中央政府作出决断。
统筹负责国土、交通、建设的大部门体制交通基础设施建设对土地利用具有长期持久的影响，具有国土开发、促进城市发展的功能。交通基础设施建设、土地利用、城市规划之间存在紧密的相互联系，这三者目前由交通运输部、铁道部、国土资源部、住房和城乡建设部分别管理。在城市，住建部负责指导城市地铁、轨道交通的规划和建设；交通运输部负责指导城市客运，指导城市地铁、轨道交通的运营；轨道交通的建设还涉及土地利用。目前，对轨道交通的管理就涉及铁道部、住建部、交通运输部、国土资源部，一件事情由四个部门负责。
中国正处于快速大规模城市化过程中，城市交通基础设施决定了城市集聚经济可能达到的水平。节约土地与交通基础设施建设、与城市化的矛盾极为突出，交通基础设施建设一方面要占用土地，另一方面又可以增加土地价值。提高土地利用效率与效益，这需要通过更科学的城市规划来实现。在多部门管理体制下，城市交通、土地利用、城市发展难以相互协调，在相关政策法规、标准规范上就存在矛盾。
例如，利用轨道交通车站的上层空间或在周边地区实施高强度商业开发是日本、香港城市土地利用的通常做法。然而，按照国内现行城市规划，轨道交通车站周边的容积率往往过小，限制了高强度开发。按照现行的土地利用规划，交通用地的性质不允许改变，又限制了铁路车站周边的商业开发。其结果是中国所有城市的轨道交通车站几乎都只有单一的通过功能，这既不利于轨道交通的发展，不利于提高土地利用效率，也不利于城市自身的发展，无法实现公共交通导向的城市发展（TOD）。由于政策法规之间存在矛盾，中国不可能出现日本东京、大阪、名古屋那样的“车站城市”。
设立综合管理国土、交通、建设的政府部门统筹交通运输、国土开发利用与城市建设，才能实现各种交通方式的协调，才能实现交通发展与国土开发、城市发展之间的协调。正因为如此，这是世界上人多地少矛盾较为突出的发达国家的普遍做法。日本设立国土交通省，它以有效整合交通社会资本对国土开展综合系统开发为自己的使命，把交通设施建设与城市政策紧密结合在一起。德国设立联邦交通建设与城市发展部（BMVBS）来统筹管理交通运输，国土开发利用以及城市规划与建设。法国为公共工程、住宅、国土规划与交通部。设立国土交通建设部不仅在理论上有较为充分的理由，在实践上也有许多成功的案例，中国应当采用这种模式。 ■
赵坚为北京交通大学经济管理学院教授 | 
